【摘要】：住建部決定給予江蘇中建公司工程設(shè)計(jì)化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)降為乙級(jí)的行政處罰后，北京一審法院行政判決降低資質(zhì)處罰不合法...
住建部決定給予江蘇中建公司工程設(shè)計(jì)化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)降為乙級(jí)的行政處罰后，北京一審法院行政判決降低資質(zhì)處罰不合法，住建部不服，向北京高院提起上訴。
北京高院終審判決確認(rèn)“中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作出的建督罰字〔2020〕51號(hào)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部行政處罰決定書》違法”。
上訴人（一審被告）中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，住所地北京市海淀區(qū)三里河路9號(hào)。
被上訴人（一審原告）江蘇中建工程設(shè)計(jì)研究院有限公司，住所地中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)連云港片區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合保稅區(qū)綜合樓418-222號(hào)。
上訴人中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱住建部）因行政處罰一案，不服北京市第一中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱一審法院）（2020）京01行初384號(hào)行政判決（以下簡(jiǎn)稱一審判決），向本院提起上訴。
本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。
2020年4月28日，住建部作出建督罰字〔2020〕51號(hào)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱被訴處罰決定），主要內(nèi)容為：2017年12月9日，連云港聚鑫生物科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱連云港聚鑫公司）間二氯苯裝置發(fā)生爆炸事故（以下簡(jiǎn)稱涉案事故），造成10人死亡、1人輕傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4875萬(wàn)元。
根據(jù)江蘇省人民政府《關(guān)于同意連云港聚鑫生物科技有限公司“12·9”重大爆炸事故結(jié)案的批復(fù)》（蘇政復(fù)〔2018〕57號(hào)，以下簡(jiǎn)稱57號(hào)批復(fù)），江蘇中建工程設(shè)計(jì)研究院有限公司（以下簡(jiǎn)稱江蘇中建公司）在建設(shè)單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖。
出具的安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇，沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進(jìn)行充分說(shuō)明，沒(méi)有對(duì)間二硝基苯脫水、保溫釜儲(chǔ)存及壓料、殘液回收使用等工藝過(guò)程中的危險(xiǎn)有害因素進(jìn)行充分辨識(shí)，造成事故隱患。
住建部于2019年3月15日向江蘇中建公司發(fā)出《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部行政處罰意見(jiàn)告知書》(建督罰告字﹝2019﹞5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱5號(hào)告知書)，江蘇中建公司提出了聽(tīng)證申請(qǐng)，住建部于2019年6月14日組織召開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)。
經(jīng)研究，決定不予采納聽(tīng)證申辯意見(jiàn)。
依據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定，住建部決定給予江蘇中建公司工程設(shè)計(jì)化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)降為乙級(jí)的行政處罰。
一、被訴處罰決定適用法律錯(cuò)誤。
1.住建部作出處罰的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)以被訴處罰決定中載明的依據(jù)為準(zhǔn)。住建部在訴訟中補(bǔ)充法律規(guī)定不能作為被訴處罰決定的法律依據(jù)。
2.江蘇中建公司自2015年7月將有關(guān)圖紙和涉案設(shè)計(jì)專篇交與建設(shè)單位后，再未參與過(guò)該項(xiàng)目建設(shè)。應(yīng)當(dāng)視為在2015年7月江蘇中建公司的行為已經(jīng)終了。住建部作出的被訴處罰決定違反了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2017年修正，以下簡(jiǎn)稱行政處罰法）第二十九條的規(guī)定。
3.原連云港市城鄉(xiāng)建設(shè)局（現(xiàn)連云港市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，以下簡(jiǎn)稱連云港住建局）依據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定，已經(jīng)對(duì)江蘇中建公司作出了連建監(jiān)罰字〔2018〕18號(hào)行政處罰決定書（以下簡(jiǎn)稱18號(hào)處罰決定），給予罰款30萬(wàn)元的處罰。
而江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（以下簡(jiǎn)稱江蘇省住建廳）向住建部報(bào)送的《江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于提請(qǐng)對(duì)江蘇中建工程設(shè)計(jì)研究院有限公司工程設(shè)計(jì)資質(zhì)進(jìn)行處理的報(bào)告》（蘇建稽〔2019〕15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱15號(hào)報(bào)告）附件中，有連云港住建局作出的連建監(jiān)罰﹝2018﹞17號(hào)行政處罰決定書（以下簡(jiǎn)稱17號(hào)處罰決定），給予江蘇中建公司罰款30萬(wàn)元的處罰。住建部作出被訴處罰決定違反了行政處罰法第二十四條的規(guī)定。
4.《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十六條針對(duì)不同情節(jié)規(guī)定給予不同的處罰。在法律并未規(guī)定可以并處的情況下，住建部作出被訴處罰決定既違反了行政處罰法第三條的規(guī)定，又與18號(hào)處罰決定的情節(jié)認(rèn)定相矛盾。
5.住建部在被訴處罰決定中并未將《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十二條作為處罰的法律依據(jù)，但住建部將涉案事故調(diào)查報(bào)告作為依據(jù)，屬于適用法律錯(cuò)誤。且江蘇中建公司亦不是該條款規(guī)定的被處罰主體。
二、住建部作出被訴處罰決定程序不合法。
1.住建部沒(méi)有履行法定復(fù)核程序，違反行政處罰法第三十二條以及第三十八條的規(guī)定。
2.住建部在聽(tīng)證過(guò)程中并未出示57號(hào)批復(fù)、15號(hào)報(bào)告、調(diào)查筆錄等證據(jù)，違反了行政處罰法第四十二條的規(guī)定。
3.住建部未在被訴處罰決定中告知江蘇中建公司被列入“黑名單”及“不良記錄”，亦未告知江蘇中建公司可以提出異議和申訴，違反了行政處罰法第四條規(guī)定。
4.住建部作出的被訴處罰決定形式要件不齊全，違反了行政處罰法第三十九條的規(guī)定。
5.住建部未按照行政處罰法第四十條以及《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第八十四條的規(guī)定向江蘇中建公司送達(dá)被訴處罰決定，送達(dá)程序違法。
三、被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清。
1.根據(jù)行政機(jī)關(guān)有關(guān)規(guī)劃許可辦理要求，施工圖紙及其設(shè)計(jì)文件審查合格書是取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前置條件。因此，江蘇中建公司不存在“未取得規(guī)劃許可情況下，違規(guī)出具正式施工圖”的行為。
2.江蘇中建公司出具圖紙的設(shè)計(jì)項(xiàng)目名稱為“車間六”，并非四車間。住建部認(rèn)定江蘇中建公司“明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖”屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，亦與涉案事故調(diào)查報(bào)告中的相關(guān)事實(shí)認(rèn)定不一致。
3.涉案設(shè)計(jì)專篇所依據(jù)的《安全評(píng)價(jià)報(bào)告》已經(jīng)通過(guò)安監(jiān)部門審批。涉案設(shè)計(jì)專篇亦取得相關(guān)主管機(jī)關(guān)的審批。住建部認(rèn)定江蘇中建公司違反了法律、法規(guī)以及國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。
4.住建部提交的涉案事故調(diào)查報(bào)告不符合《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十條的規(guī)定，該報(bào)告建議江蘇省住建廳給予江蘇中建公司降低資質(zhì)處罰不合法。此外，江蘇省人民政府作出57號(hào)批復(fù)超過(guò)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十二條第一款規(guī)定的法定時(shí)限。因此，涉案事故調(diào)查報(bào)告不能作為處罰依據(jù)。且該報(bào)告僅是建議性意見(jiàn)，住建部應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)和法律作出處罰，而不能依據(jù)建議性的報(bào)告作出處罰。
5.對(duì)其他涉案事故責(zé)任比江蘇中建公司更重的責(zé)任單位給予從輕處罰，被訴處罰決定違反公平、公正原則。綜上，請(qǐng)求判決撤銷被訴處罰決定并判令住建部承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。
住建部在一審中答辯稱：
一、住建部具有作出被訴行政處罰決定的法定職權(quán)。
根據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》第八條、第四十二條的規(guī)定，江蘇中建公司取得工程設(shè)計(jì)化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的行政許可是住建部作出的，住建部具有作出降低資質(zhì)等級(jí)行政處罰的法定職權(quán)。
二、住建部作出被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，依據(jù)充分。2018年8月4日，江蘇省人民政府作出57號(hào)批復(fù)，同意涉案事故調(diào)查報(bào)告中對(duì)該起事故的原因分析、責(zé)任認(rèn)定及處罰建議，并準(zhǔn)予結(jié)案。
在涉案事故調(diào)查報(bào)告中載明，江蘇中建公司作為涉案項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位，在建設(shè)單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖。出具的涉案設(shè)計(jì)專篇沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進(jìn)行充分說(shuō)明，沒(méi)有對(duì)間二硝基苯脫水、保溫釜儲(chǔ)存及壓料、殘液回收使用等工藝過(guò)程中的危險(xiǎn)有害因素進(jìn)行充分辨識(shí)，造成事故隱患。
江蘇中建公司的上述行為違反了《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第二十五條的規(guī)定。住建部根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十二條第二款的規(guī)定，依據(jù)57號(hào)批復(fù)、涉案事故調(diào)查報(bào)告、15號(hào)報(bào)告、事故調(diào)查組談話筆錄、江蘇省住建廳調(diào)查筆錄等作出被訴處罰決定。
三、住建部作出被訴處罰決定內(nèi)容適當(dāng)、形式合法、程序合法。
住建部在作出被訴處罰決定前，作出了5號(hào)告知書，告知江蘇中建公司相關(guān)的事實(shí)、法律依據(jù)和擬作出的處理決定，并告知江蘇中建公司享有的陳述、申辯權(quán)、申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。
根據(jù)江蘇中建公司的申請(qǐng)，住建部舉行了聽(tīng)證會(huì)。經(jīng)研究，對(duì)江蘇中建公司提出的申辯意見(jiàn)不予采納，作出被訴處罰決定送達(dá)給江蘇中建公司，符合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第一百三十四條的規(guī)定，程序合法。
四、一事不再罰的法定含義是指同一個(gè)違法行為不能給予兩次相同或者同樣性質(zhì)的行政處罰，住建部作出的被訴處罰決定是降低資質(zhì)而非罰款，未違反行政處罰法第二十四條的規(guī)定。
五、根據(jù)全國(guó)人大法工委辦公室《對(duì)關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，本案中江蘇中建公司的違法行為是一直存續(xù)的，住建部作出處罰未違反行政處罰法第二十九條的規(guī)定。綜上，請(qǐng)求法院裁定駁回江蘇中建公司起訴或判決駁回江蘇中建公司的全部訴訟請(qǐng)求。
一審法院經(jīng)審理查明：江蘇中建公司取得了住建部核發(fā)的化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化學(xué)工程）專業(yè)甲級(jí)和建筑行業(yè)（建筑工程）甲級(jí)資質(zhì)，系涉案項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位，具體承擔(dān)涉案項(xiàng)目的安全設(shè)施、工藝等初步設(shè)計(jì)，總平面圖的工程設(shè)計(jì)以及安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇的編制工作。
2017年12月9日，連云港聚鑫公司間二氯苯裝置發(fā)生爆炸事故，造成10人死亡、1人輕傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4875萬(wàn)元。2018年5月28日，該事故調(diào)查組作出涉案事故調(diào)查報(bào)告，查明了事故發(fā)生的原因、經(jīng)過(guò)，認(rèn)定了事故的性質(zhì)和責(zé)任，提出了對(duì)相關(guān)責(zé)任人員和責(zé)任單位的處理建議及事故防范措施。
在涉案事故調(diào)查報(bào)告的“事故原因和性質(zhì)”部分認(rèn)定設(shè)計(jì)、監(jiān)理、評(píng)價(jià)、設(shè)備安裝等技術(shù)服務(wù)單位未依法履行職責(zé)，違法違規(guī)進(jìn)行設(shè)計(jì)、安全評(píng)價(jià)、設(shè)備安裝、竣工驗(yàn)收，是事故發(fā)生的重要原因。其中，江蘇中建公司在未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已建成，違規(guī)出具正式施工圖。
出具的安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進(jìn)行充分說(shuō)明，沒(méi)有對(duì)間二硝基苯脫水、保溫釜儲(chǔ)存及壓料、殘液回收使用等工藝過(guò)程中的危險(xiǎn)有害因素進(jìn)行充分辨識(shí)，造成事故隱患。
在該報(bào)告的“對(duì)事故相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位的處理建議”部分，事故調(diào)查組按照《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱建筑法）第七十三條、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十六條等法律法規(guī)，建議江蘇省住建廳給予江蘇中建公司降低資質(zhì)等級(jí)的行政處罰。
2018年8月4日，江蘇省人民政府作出57號(hào)批復(fù)：
一、同意涉案事故調(diào)查報(bào)告對(duì)涉案事故的原因分析和責(zé)任認(rèn)定，準(zhǔn)予結(jié)案。二、同意涉案事故調(diào)查報(bào)告提出的對(duì)責(zé)任人處理的建議。
對(duì)事故責(zé)任人，要按照干部管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定作出黨紀(jì)、政紀(jì)處分；觸犯刑律的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。三、同意涉案事故調(diào)查報(bào)告提出的事故防范措施。
2018年11月28日，連云港住建局作出18號(hào)處罰決定，認(rèn)定江蘇中建公司2012年12月在灌南縣堆溝港鎮(zhèn)化工園區(qū)內(nèi)承建的涉案項(xiàng)目廠房工程，在建設(shè)單位未取得建設(shè)用地和規(guī)劃許可證的情況下，違規(guī)出具涉案項(xiàng)目的施工圖；2015年6月，江蘇中建公司在明知涉案項(xiàng)目四車間已經(jīng)建成的情況下，又出具了四車間正式施工圖。
該行為違反了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第十三條的規(guī)定，依據(jù)建筑法、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第四十條、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定，決定給予江蘇中建公司罰款30萬(wàn)元的處罰。該處罰決定已經(jīng)執(zhí)行完畢。
2019年1月17日，江蘇省住建廳作出15號(hào)報(bào)告，提請(qǐng)住建部給予江蘇中建公司降低工程設(shè)計(jì)化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化工工程）專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的行政處罰。該報(bào)告的附件包括：57號(hào)批復(fù)、涉案事故調(diào)查報(bào)告及17號(hào)處罰決定。
2019年3月15日，住建部向江蘇中建公司作出5號(hào)告知書，告知江蘇中建公司：根據(jù)57號(hào)批復(fù)，其在建設(shè)單位未取得規(guī)劃許可情況下，違規(guī)出具施工圖。出具的安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進(jìn)行充分說(shuō)明，沒(méi)有對(duì)間二硝基苯脫水、保溫釜儲(chǔ)存及壓料、殘液回收使用等工藝過(guò)程中的危險(xiǎn)有害因素進(jìn)行充分辨識(shí)，造成事故隱患。
依據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第四十條、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十六條規(guī)定，擬給予江蘇中建公司化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)降為乙級(jí)的行政處罰。
同時(shí)告知江蘇中建公司，根據(jù)行政處罰法第四十二條的規(guī)定，其可在收到該告知書之日起3日內(nèi)向住建部進(jìn)行書面陳述（申辯）或提出聽(tīng)證要求，逾期未提出，視為放棄上述權(quán)利。江蘇中建公司于2019年5月6日簽收上述告知書。后江蘇中建公司提出聽(tīng)證申請(qǐng)，并向住建部提交了書面聽(tīng)證意見(jiàn)等材料。
2019年6月14日，住建部召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。江蘇中建公司的法定代表人及其委托代理人參加了聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證會(huì)上，住建部的調(diào)查人員說(shuō)明了認(rèn)定的違法事實(shí)、依據(jù)及處罰建議，但并未向江蘇中建公司出示57號(hào)批復(fù)、涉案事故調(diào)查報(bào)告等證據(jù)。
2020年4月28日，住建部作出被訴處罰決定。同年5月6日，住建部將被訴處罰決定郵寄給江蘇省住建廳，委托該廳向江蘇中建公司送達(dá)上述決定。同年5月8日，江蘇省住建廳收到上述郵件，并于同年5月18日將處罰決定送達(dá)給江蘇中建公司。江蘇中建公司不服，于同年6月8日向一審法院提起行政訴訟。
一審法院認(rèn)為，行政處罰法第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。
該法第四十二條第六項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，并在舉行聽(tīng)證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議，由當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證。
根據(jù)上述法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證程序中不僅應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人所認(rèn)定的違法事實(shí)，還應(yīng)就認(rèn)定該事實(shí)的證據(jù)進(jìn)行舉證，以保障相對(duì)人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的違法事實(shí)及其證據(jù)材料進(jìn)行質(zhì)證、陳述和申辯。如果行政機(jī)關(guān)未按照上述規(guī)定履行聽(tīng)證程序，則構(gòu)成違反法定程序。
本案中，住建部在對(duì)江蘇中建公司作出處罰前，向江蘇中建公司送達(dá)了5號(hào)告知書，載明了認(rèn)定其違法的基本事實(shí)和擬作出的行政處罰，并告知江蘇中建公司有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。
在江蘇中建公司申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的情況下，住建部舉行了聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證會(huì)上，調(diào)查人員陳述了所認(rèn)定的違法事實(shí)，并向江蘇中建公司明確是依據(jù)57號(hào)批復(fù)作出的認(rèn)定，聽(tīng)取了江蘇中建公司的陳述和申辯。
但是，在聽(tīng)證程序舉證質(zhì)證環(huán)節(jié)中，住建部的調(diào)查人員本應(yīng)向江蘇中建公司出示擬作出處罰所依據(jù)的全部證據(jù)，接受江蘇中建公司一方的質(zhì)證。在江蘇中建公司已經(jīng)針對(duì)上述事實(shí)提出了異議的情況下，住建部的調(diào)查人員仍未向江蘇中建公司出示任何證據(jù)，直接影響了江蘇中建公司的質(zhì)證權(quán)和申辯權(quán)，構(gòu)成聽(tīng)證會(huì)舉證質(zhì)證程序違法。
關(guān)于住建部提出的5號(hào)告知書中已經(jīng)列明了所依據(jù)的57號(hào)批復(fù)以及涉案事故調(diào)查報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容，且該報(bào)告已經(jīng)公示，江蘇中建公司作為事故相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)知曉等主張，一審法院認(rèn)為，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)組成事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。
事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)在特定期限內(nèi)提交事故調(diào)查報(bào)告，事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括對(duì)事故責(zé)任的認(rèn)定以及對(duì)事故責(zé)任者的處理建議等多項(xiàng)內(nèi)容。事故調(diào)查報(bào)告報(bào)送負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府后，事故調(diào)查工作即告結(jié)束。負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府應(yīng)當(dāng)自收到事故調(diào)查報(bào)告之日起特定期限內(nèi)做出批復(fù)。
有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰。由上可知，安全生產(chǎn)事故的調(diào)查及批復(fù)程序和行政處罰程序具有關(guān)聯(lián)性，但系不同的程序。無(wú)論在事故調(diào)查及批復(fù)程序中，是否告知江蘇中建公司有關(guān)認(rèn)定結(jié)論以及處理建議，均不能免除住建部在聽(tīng)證會(huì)程序中的舉證義務(wù)。
此外，住建部在5號(hào)告知書中列明依據(jù)57號(hào)批復(fù)以及上述報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容，僅是作為其認(rèn)定的違法事實(shí)，亦不能等同于聽(tīng)證程序中的舉證。故，一審法院對(duì)住建部的上述主張不予支持。
綜上，住建部作出的被訴處罰決定違反法定程序，一審法院應(yīng)予撤銷。江蘇中建公司的訴訟請(qǐng)求，一審法院予以支持。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)之規(guī)定，一審法院判決撤銷被訴處罰決定。
住建部不服一審判決，向本院提起上訴稱：
其一，在聽(tīng)證程序中住建部已向江蘇中建公司提出本案違法事實(shí)、證據(jù)、處罰建議，江蘇中建公司亦針對(duì)性進(jìn)行陳述、申辯并提交了書面答復(fù)說(shuō)明，江蘇中建公司的質(zhì)證權(quán)及申辯權(quán)已得到保障，一審判決認(rèn)定事實(shí)不清；
其二，涉案事故發(fā)生后，2019年3月21日，位于江蘇省鹽城市響水縣生態(tài)化工園區(qū)的天嘉宜化工有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重傷，640人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失198635.07萬(wàn)元。江蘇省人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)調(diào)查報(bào)告批復(fù)確認(rèn)江蘇中建公司在其中亦存在嚴(yán)重違法違規(guī)行為，且相關(guān)情況已向社會(huì)公布，社會(huì)影響非常惡劣。連續(xù)兩起事故造成重大人員傷亡及經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成了嚴(yán)重?fù)p害。一審判決撤銷被訴處罰決定結(jié)論明顯不當(dāng)，會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，產(chǎn)生不良社會(huì)影響，同時(shí)可能造成程序空轉(zhuǎn)、浪費(fèi)行政資源。故請(qǐng)求撤銷一審判決，改判駁回江蘇中建公司的全部訴訟請(qǐng)求。
江蘇中建公司答辯稱：
其一，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，住建部作出的行政處罰違法法定程序，應(yīng)當(dāng)撤銷；
其二，住建部主張的“一審判決撤銷被訴處罰決定結(jié)論明顯不當(dāng)，會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害，產(chǎn)生不良社會(huì)影響，同時(shí)可能造成程序空轉(zhuǎn)、浪費(fèi)行政資源”，不屬于法院在行政訴訟中對(duì)具體行政行為合法性審查的范疇；
其三，住建部在一審期間未提交《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3.21”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告》，二審法院應(yīng)不予采納該證據(jù)；其四，住建部作出的行政處罰適用法律錯(cuò)誤。其五，住建部作出行政處罰違反法定程序；其六，住建部作出行政處罰認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。故請(qǐng)求維持一審判決，駁回上訴。
江蘇中建公司在法定舉證期限內(nèi)向一審法院提交了以下證據(jù)：第一組證據(jù)：
1.被訴處罰決定，證明住建部作出該決定依據(jù)的事實(shí)、法律依據(jù)以及最終的處罰結(jié)論；
2.住建部將江蘇中建公司列入“黑名單”“不良記錄”，證明被訴處罰決定并未告知江蘇中建公司該行為，違反了公開(kāi)、公正原則，剝奪了江蘇中建公司陳述、申辯、申請(qǐng)聽(tīng)證等權(quán)利；
3.證書編號(hào)：A132005336《工程設(shè)計(jì)資質(zhì)證書》，證明2019年8月23日，江蘇中建公司符合換發(fā)資質(zhì)證書的條件，并取得了換發(fā)后的資質(zhì)證書；
4.18號(hào)處罰決定，證明基于同一事實(shí)，適用同一法律規(guī)定，連云港住建局對(duì)江蘇中建公司作出了處罰；
5.江蘇省代收罰沒(méi)款收據(jù)，證明江蘇中建公司已經(jīng)繳納了罰款；
6.15號(hào)報(bào)告、17號(hào)處罰決定，證明連云港住建局基于同一事實(shí)，針對(duì)江蘇中建公司作出兩份行政處罰決定，該處罰行為違法，15號(hào)報(bào)告內(nèi)容違法，住建部的處罰依據(jù)不合法；
7.聽(tīng)證筆錄，證明聽(tīng)證程序違法，住建部沒(méi)有對(duì)江蘇中建公司的陳述、申辯以及聽(tīng)證意見(jiàn)、證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，違反法定程序；
8.連云港市建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)公示信息，證明在建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理材料中包括建筑施工圖；
9.灌南縣規(guī)劃局建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，證明灌南縣規(guī)劃局建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)條件要求提供圖紙文本，施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書的日期為2015年12月8日，建設(shè)工程規(guī)劃許可證頒發(fā)時(shí)間為2015年12月22日；
10.灌云縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件辦理表，證明灌云縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件要求提供圖紙文件；
11.北京市及上海市建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)流程，證明辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證應(yīng)當(dāng)提交圖紙，住建部認(rèn)定江蘇中建公司在未取得規(guī)劃許可情況下違規(guī)出具施工圖沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。上述證據(jù)8～11亦證明江蘇中建公司出具正式施工圖符合法律、法規(guī)的規(guī)定；
12.危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全條件審查意見(jiàn)書（連?；?xiàng)目審字﹝2015﹞017號(hào)），證明涉案建設(shè)項(xiàng)目《安全評(píng)價(jià)報(bào)告》經(jīng)專家組及連云港市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局審查同意。該報(bào)告系涉案設(shè)計(jì)專篇的依據(jù)；
13.安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇專家審查意見(jiàn)，證明涉案設(shè)計(jì)專篇經(jīng)專家組審查同意；
14.危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查意見(jiàn)書（連?；?xiàng)目審字﹝2015﹞029號(hào)），證明涉案設(shè)計(jì)專篇符合法律、法規(guī)以及國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定，連云港聚鑫公司有責(zé)任按照該專篇內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，安全設(shè)施變更設(shè)計(jì)審查事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)辦理變更手續(xù)，但江蘇中建公司從未辦理過(guò)任何設(shè)計(jì)審查事項(xiàng)的變更；
15.涉案設(shè)計(jì)專篇（摘錄），證明其中已經(jīng)對(duì)事故項(xiàng)目技術(shù)安全及危害因素進(jìn)行了充分說(shuō)明和充分辨識(shí)；
16.江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書（連建施審[2015]第325號(hào)），證明江蘇中建公司出具的施工圖業(yè)經(jīng)審查合格，無(wú)違規(guī)情形；
17.建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核意見(jiàn)書（連公消審字﹝2015﹞第0313號(hào)），證明江蘇中建公司出具的施工圖符合消防設(shè)計(jì)，連云港聚鑫公司應(yīng)對(duì)未按審批的消防設(shè)計(jì)施工所造成的損失和后果自行負(fù)責(zé)，建設(shè)、施工、監(jiān)理單位對(duì)于工程消防質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，其中不包括設(shè)計(jì)單位；
18.六車間設(shè)計(jì)圖紙，證明江蘇中建公司出具的施工圖符合法律、法規(guī)和國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定，設(shè)計(jì)范圍系六車間，被訴處罰決定認(rèn)定為四車間，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤；
19.劉亞兵、郭愛(ài)芝、丁小東、閻偉四人辭職報(bào)告及解除勞動(dòng)合同證明書，20.2016.03.03函告，證據(jù)19、20用以證明連云港聚鑫公司間二氯苯技改項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱涉案項(xiàng)目）承攬人為該四人，其已經(jīng)從江蘇中建公司處離職，并單獨(dú)成立與江蘇中建公司同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的江蘇智誠(chéng)工程設(shè)計(jì)有限公司。涉案事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定該公司及前述人員存在多項(xiàng)違法違規(guī)行為。
江蘇中建公司曾于2016年3月3日向連云港聚鑫公司發(fā)出告知函，承諾繼續(xù)履行合同義務(wù)。但自江蘇中建公司設(shè)計(jì)的圖紙交接后，連云港聚鑫公司并未與江蘇中建公司聯(lián)系，后續(xù)是否按照?qǐng)D紙施工、竣工圖繪制、變更等均與江蘇中建公司無(wú)關(guān)。江蘇中建公司亦不知情且未出具任何文件；
21.涉案建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)單位處罰情況，證明其他涉案單位實(shí)際上并未按照涉案事故調(diào)查報(bào)告和57號(hào)批復(fù)進(jìn)行處罰。對(duì)事故責(zé)任重于江蘇中建公司的單位，行政機(jī)關(guān)給予從輕處罰，而對(duì)于江蘇中建公司的處罰違反了合理性原則。
第二組證據(jù)：1.《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》（石油和化工建設(shè)工程部分），2.《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于發(fā)布2013年版〈工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文〉（石油和化工建設(shè)工程部分）的通知》，3.《建筑工程設(shè)計(jì)文件編制深度規(guī)定》，4.《危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇編制導(dǎo)則》（安監(jiān)總廳〔2013〕39號(hào)），第二組證據(jù)用以證明其行為符合國(guó)家法律、法規(guī)、強(qiáng)制性規(guī)定及有權(quán)機(jī)關(guān)審查要求，其嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定，不存在違反《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第二十五條及其他法律、法規(guī)、強(qiáng)制性規(guī)定的情形，住建部未舉證證明江蘇中建公司行為違反的具體法律規(guī)定。
住建部在法定舉證期限內(nèi)，向一審法院提交了如下證據(jù)：1.57號(hào)批復(fù)及涉案事故調(diào)查報(bào)告，2.15號(hào)報(bào)告，3.17號(hào)處罰決定，4.事故調(diào)查組的談話筆錄，5.江蘇省住建廳的調(diào)查（詢問(wèn)）筆錄，上述證據(jù)證明被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，江蘇中建公司作為涉案項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位，在建設(shè)單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖，出具的涉案設(shè)計(jì)專篇，沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進(jìn)行充分說(shuō)明，沒(méi)有對(duì)間二硝基苯脫水、保溫釜儲(chǔ)存及壓料、殘液回收使用等工藝過(guò)程中的危險(xiǎn)有害因素進(jìn)行充分辨識(shí)，造成事故隱患，違法違規(guī)進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任；6.5號(hào)告知書及送達(dá)憑證，證明住建部依法告知江蘇中建公司擬作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知江蘇中建公司享有陳述、申辯及要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；7.《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部行政處罰聽(tīng)證通知書》（建督罰聽(tīng)通字〔2019〕1號(hào)），8.江蘇中建公司提交的聽(tīng)證意見(jiàn)等材料，9.聽(tīng)證筆錄，證據(jù)7～9證明住建部依法組織聽(tīng)證，并制作筆錄，保障江蘇中建公司聽(tīng)證的權(quán)利；10.被訴處罰決定及送達(dá)憑證，證明住建部依法作出被訴處罰決定并送達(dá)江蘇中建公司。
經(jīng)一審?fù)徺|(zhì)證：江蘇中建公司對(duì)住建部提交的證據(jù)6無(wú)異議，認(rèn)可住建部提交的證據(jù)1、2的合法性、真實(shí)性，對(duì)證據(jù)3、7～9的真實(shí)性無(wú)異議，不認(rèn)可證據(jù)3的合法性；認(rèn)為證據(jù)4、5的內(nèi)容明顯不連貫，無(wú)法對(duì)真實(shí)性發(fā)表意見(jiàn)；認(rèn)為證據(jù)10不能證明住建部在法定期限內(nèi)送達(dá)被訴處罰決定。同時(shí)，江蘇中建公司認(rèn)為住建部提交的證據(jù)1～5均未在聽(tīng)證程序中出示，違反了法定程序，且江蘇中建公司對(duì)住建部主張的證據(jù)證明目的均不予認(rèn)可。
住建部對(duì)江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)1、3、證據(jù)6中的15號(hào)報(bào)告、證據(jù)7的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性無(wú)異議；認(rèn)可證據(jù)2、4、5、證據(jù)6中17號(hào)處罰決定以及第二組證據(jù)的合法性、真實(shí)性，但不認(rèn)可關(guān)聯(lián)性；認(rèn)為證據(jù)8～21的真實(shí)性無(wú)法確定，不認(rèn)可其關(guān)聯(lián)性、合法性。住建部對(duì)江蘇中建公司主張的證據(jù)證明目的均不予認(rèn)可。
一審法院經(jīng)審查，對(duì)雙方當(dāng)事人提交的上述證據(jù)認(rèn)證如下：
住建部提交的證據(jù)10中的被訴處罰決定以及江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)1均系本案被訴行為，不作為證明該決定是否合法的證據(jù)使用。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)8、10、11系相關(guān)行政機(jī)關(guān)公示的建設(shè)工程規(guī)劃許可辦理流程及條件，第二組證據(jù)系國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范性文件，均不作為證據(jù)使用。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)2、19、20、21與本案被訴處罰決定合法性審查沒(méi)有直接關(guān)系，一審法院不予采信。住建部以及江蘇中建公司提交的其他證據(jù)與本案有關(guān)，且符合證據(jù)合法性、真實(shí)性要求，其中住建部提交的證據(jù)1、4能夠證明事故調(diào)查組就涉案事故進(jìn)行調(diào)查的情況，認(rèn)定的事故性質(zhì)、原因，所提意見(jiàn)和建議，以及該報(bào)告業(yè)經(jīng)江蘇省人民政府批復(fù)；證據(jù)2、3僅能證明江蘇省住建廳報(bào)請(qǐng)住建部給予江蘇中建公司降低資質(zhì)等級(jí)的情況以及15號(hào)報(bào)告所附材料的內(nèi)容；證據(jù)5僅能證明江蘇省住建廳調(diào)查情況；證據(jù)6～9能夠證明住建部作出被訴處罰決定前履行了告知、聽(tīng)證的程序，以及聽(tīng)證的內(nèi)容、過(guò)程；證據(jù)10中的送達(dá)憑證能夠證明住建部委托江蘇省住建廳送達(dá)被訴處罰決定的情況。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)6、7與住建部提交的部分證據(jù)相同，一審法院不重復(fù)認(rèn)證。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)3僅能證明江蘇中建公司取得了住建部頒發(fā)的化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化學(xué)工程）專業(yè)甲級(jí)和建筑行業(yè)（建筑工程）甲級(jí)資質(zhì)；證據(jù)4、5僅能證明連云港住建局對(duì)江蘇中建公司作出處罰以及該處罰決定已經(jīng)執(zhí)行完畢；證據(jù)9、12～18僅能證明涉案項(xiàng)目規(guī)劃審批，以及相關(guān)主管機(jī)關(guān)就江蘇中建公司為該項(xiàng)目提供的圖紙、涉案設(shè)計(jì)專篇審核的情況。
雙方當(dāng)事人提交的證據(jù)均已隨案移送本院，本院經(jīng)審查，一審法院對(duì)證據(jù)的認(rèn)證意見(jiàn)正確，本院予以確認(rèn)。根據(jù)上述有效證據(jù)，本院對(duì)一審法院查明的事實(shí)亦予以確認(rèn)。
二審期間，住建部向本院提交了江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告作為新證據(jù)，經(jīng)審查，該證據(jù)不屬于新證據(jù)的范疇，本院不予接納。
本院認(rèn)為，綜合雙方當(dāng)事人在一審及上訴階段的意見(jiàn)，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)如下：
一、關(guān)于住建部是否具有作出本案被訴處罰決定的行政職權(quán)
《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》（2017年修訂）第七條規(guī)定，國(guó)家對(duì)從事建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)活動(dòng)的單位，實(shí)行資質(zhì)管理制度。具體辦法由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門商國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。第四十二條規(guī)定，本條例規(guī)定的責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷資質(zhì)證書、資格證書的行政處罰，由頒發(fā)資質(zhì)證書、資格證書的機(jī)關(guān)決定。根據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》（建設(shè)部令第160號(hào)）第八條的規(guī)定，申請(qǐng)工程勘察甲級(jí)資質(zhì)、工程設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)，應(yīng)由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門審查，并公示審查意見(jiàn)。據(jù)此，住建部作為核發(fā)工程設(shè)計(jì)化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化學(xué)工程）專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的機(jī)關(guān)，具有作出涉案降低資質(zhì)等級(jí)行政處罰的法定職權(quán)。
二、關(guān)于被訴處罰決定認(rèn)定的事實(shí)是否清楚
本案中，在案的57號(hào)批復(fù)及涉案事故調(diào)查報(bào)告、事故調(diào)查組的談話筆錄等證據(jù)能夠證明，2017年12月9日，連云港聚鑫公司間二氯苯裝置發(fā)生爆炸事故，江蘇省人民政府依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的規(guī)定批準(zhǔn)成立了連云港聚鑫生物科技有限公司“12·9”重大爆炸事故調(diào)查組，調(diào)查組由相關(guān)政府部門組成，人民檢察院派員參加，并聘請(qǐng)了相關(guān)專家參與。事故調(diào)查組經(jīng)過(guò)調(diào)查形成了事故調(diào)查報(bào)告并經(jīng)過(guò)江蘇省人民政府批復(fù)同意。事故調(diào)查報(bào)告中認(rèn)定，江蘇中建公司在建設(shè)單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖。出具的安全設(shè)施設(shè)計(jì)專篇，沒(méi)有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進(jìn)行充分說(shuō)明，沒(méi)有對(duì)間二硝基苯脫水、保溫釜儲(chǔ)存及壓料、殘液回收使用等工藝過(guò)程中的危險(xiǎn)有害因素進(jìn)行充分辨識(shí)，造成事故隱患。建議江蘇省住建廳給予江蘇中建公司降低資質(zhì)等級(jí)的行政處罰。
住建部依據(jù)事故調(diào)查報(bào)告中認(rèn)定的上述事實(shí)對(duì)江蘇中建公司實(shí)施處罰，江蘇中建公司則認(rèn)為被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清。本院認(rèn)為，住建部依據(jù)事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定的事實(shí)作出本案被訴處罰決定具有相應(yīng)的事實(shí)基礎(chǔ)。其一，本案中，事故調(diào)查報(bào)告系依法成立的事故調(diào)查組經(jīng)過(guò)法定調(diào)查程序作出，并經(jīng)江蘇省人民政府批復(fù)同意，具有公定力和約束力。事故調(diào)查報(bào)告中確認(rèn)的相關(guān)事實(shí)可以作為住建部作出行政處罰的根據(jù)。其二，江蘇中建公司對(duì)被訴處罰決定認(rèn)定的事實(shí)提出了異議并提供了相關(guān)證據(jù)，意在證明事故調(diào)查報(bào)告所認(rèn)定的事實(shí)、適用法律及程序均存在問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是要否定事故調(diào)查報(bào)告的效力，但其并未提交證據(jù)證明57號(hào)批復(fù)及事故調(diào)查報(bào)告已經(jīng)過(guò)法定程序被撤銷、變更或確認(rèn)無(wú)效，57號(hào)批復(fù)及事故調(diào)查報(bào)告的效力應(yīng)當(dāng)確認(rèn)。其三，如前所述，57號(hào)批復(fù)及事故調(diào)查報(bào)告具有法定性，在證明效力上要優(yōu)于其他證據(jù)。江蘇中建公司在本案中針對(duì)被訴處罰決定所確認(rèn)的事實(shí)，提出了諸如“其出具施工圖并不違反規(guī)劃規(guī)定”“設(shè)計(jì)項(xiàng)目名稱為‘六車間’而非‘四車間’”，“其出具的安全設(shè)計(jì)專篇符合法律、法規(guī)和建設(shè)工程強(qiáng)制性法律規(guī)定”等異議，但其提供的證據(jù)，不能證明事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定的事實(shí)錯(cuò)誤，對(duì)其相關(guān)主張，本院不予支持。因此，住建部以事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定的事實(shí)為基礎(chǔ)作出被訴處罰決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，本院予以確認(rèn)。
首先，關(guān)于法律依據(jù)?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十六條規(guī)定，違反本條例的規(guī)定，勘察單位、設(shè)計(jì)單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)，直至吊銷資質(zhì)證書；造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接責(zé)任人員，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）未按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)的；（二）采用新結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝的建設(shè)工程和特殊結(jié)構(gòu)的建設(shè)工程，設(shè)計(jì)單位未在設(shè)計(jì)中提出保障施工作業(yè)人員安全和預(yù)防生產(chǎn)安全事故的措施建議的。作為工程設(shè)計(jì)化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的行政主管部門，住建部根據(jù)其查明的江蘇中建公司的違法事實(shí)，認(rèn)為江蘇中建公司違法情節(jié)嚴(yán)重，適用上述法律規(guī)定對(duì)江蘇中建公司實(shí)施降低資質(zhì)等級(jí)的行政處罰，適用法律正確。江蘇中建公司主張57號(hào)批復(fù)及事故調(diào)查報(bào)告系建議江蘇省住建廳對(duì)其實(shí)施降低資質(zhì)等級(jí)的處罰，而非給住建部提出建議，住建部不應(yīng)依據(jù)57號(hào)批復(fù)及事故調(diào)查報(bào)告對(duì)其處罰。如前所述，住建部作出本案降低資質(zhì)等級(jí)行政處罰系其法定職權(quán)，并非來(lái)自事故調(diào)查報(bào)告的授權(quán)。作為屬地監(jiān)管部門的江蘇省住建廳將江蘇中建公司的相關(guān)違法事實(shí)向有相應(yīng)處罰權(quán)的住建部報(bào)告，提請(qǐng)住建部實(shí)施處罰，住建部接到報(bào)告后，根據(jù)法定職權(quán)作出本案處罰決定，亦系正當(dāng)?shù)男姓绦颍o(wú)不當(dāng)。
其次，關(guān)于追訴時(shí)效。行政處罰法第二十九條規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日計(jì)算。根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)《對(duì)關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（法工辦發(fā)〔2012〕20號(hào)），違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工，因其帶來(lái)的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實(shí)始終存在，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)自糾正違法行為之日起計(jì)算行政處罰追訴時(shí)效。本案中江蘇中建公司的違法行為造成的危害和違法事實(shí)至事故發(fā)生時(shí)始終存在，應(yīng)從事故發(fā)生時(shí)計(jì)算追訴時(shí)效。江蘇中建公司關(guān)于其2015年7月后即未參與過(guò)項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)當(dāng)視為行為終了的主張不能成立。事故發(fā)生后，江蘇中建公司的違法事實(shí)即被發(fā)現(xiàn)并接受調(diào)查，住建部作出被訴處罰決定并不違反行政處罰法第二十九規(guī)定。
再次，關(guān)于“一事不二罰”。行政處罰法第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本案中，江蘇中建公司主張其已接受過(guò)連云港市城鄉(xiāng)建設(shè)局所作出的30萬(wàn)元罰款的行政處罰，住建部又對(duì)其實(shí)施降低資質(zhì)等級(jí)的行政處罰有違一事不二罰原則。但本案中住建部實(shí)施的降低資質(zhì)等級(jí)與連云港市城鄉(xiāng)建設(shè)局所實(shí)施的罰款并非同一性質(zhì)，不構(gòu)成對(duì)江蘇中建公司的同一違法行為實(shí)施兩次以上罰款的情形。江蘇中建公司關(guān)于連云港市城鄉(xiāng)建設(shè)局所作罰款與住建部所作降低資質(zhì)等級(jí)處罰不能并處的主張不能成立。江蘇中建公司針對(duì)連云港市城鄉(xiāng)建設(shè)局曾作出兩次罰款處罰的異議，不屬于本案審理范圍，如其認(rèn)為自身權(quán)利受到侵犯，可另行主張權(quán)利。
江蘇中建公司所提住建部將其列入“黑名單”“不良記錄”的行為與本案被訴處罰決定無(wú)關(guān)，亦不屬于本案審理范圍，本院對(duì)此不予處理。
根據(jù)案件事實(shí)，住建部在作出被訴處罰決定時(shí)履行了調(diào)查、收集證據(jù)，告知，聽(tīng)取陳述申辯，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、決定等法定程序，于2020年4月28日作出被訴處罰決定，于5月6日將被訴處罰決定郵寄給江蘇省住建廳，并委托該廳向江蘇中建公司送達(dá)，符合行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。但住建部在聽(tīng)證程序中未向江蘇中建公司出示擬作出處罰所依據(jù)的全部證據(jù)，并接受江蘇中建公司一方質(zhì)證，一審法院據(jù)此認(rèn)定被訴處罰決定程序違法正確，本院予以確認(rèn)。因上述違法情形影響了江蘇中建公司依法行使陳述和申辯權(quán)利，一審法院認(rèn)為被訴處罰決定屬于行政訴訟法第七十條第三項(xiàng)規(guī)定的“違反法定程序的”情形，于法有據(jù)。
但應(yīng)該注意到，雖然住建部在聽(tīng)證程序中未向江蘇中建公司出示相關(guān)證據(jù)，但住建部在作出被訴行政處罰決定前，向江蘇中建公司作行政告知書，告知江蘇中建公司擬作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)；在聽(tīng)證程序中，江蘇中建公司提出進(jìn)行了陳述和申辯，對(duì)行政處罰涉及的事實(shí)和法律適用問(wèn)題表達(dá)了異議并提供了證據(jù)；本案訴訟期間，住建部也提供了57號(hào)批復(fù)、事故調(diào)查報(bào)告及其他證據(jù)材料，江蘇中建公司已獲取并發(fā)表了質(zhì)證意見(jiàn)，其在訴訟中就本案事實(shí)和法律適用問(wèn)題所提的主張，亦包含了其在行政程序中的陳述申辯意見(jiàn)，且經(jīng)本院審查均不能成立，被訴處罰決定認(rèn)定江蘇中建公司存在涉案違法行為、并給予降低其資質(zhì)等級(jí)的處罰，認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確。因此，被訴處罰決定存在的上述程序違法情形，并未妨害本院對(duì)被訴處罰決定的事實(shí)認(rèn)定及法律適用進(jìn)行合法性審查，如撤銷被訴處罰決定并重啟行政處罰程序，由住建部在重新進(jìn)行的行政程序中再行出示相關(guān)證據(jù)、江蘇中建公司再行質(zhì)證，對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定及法律適用并無(wú)任何實(shí)際影響，徒增雙方參與行政程序及行政爭(zhēng)訴的成本，故被訴處罰決定不具備撤銷重作的必要性，本院宜在確認(rèn)被訴處罰決定違法的同時(shí)，保留其相應(yīng)法律效力。據(jù)此，一審法院所作撤銷判決，裁量不當(dāng)，本院應(yīng)予糾正。住建部的上訴請(qǐng)求，本院應(yīng)予支持。江蘇中建公司有關(guān)撤銷被訴處罰決定的訴訟請(qǐng)求，本院不予支持。但需指出，本案之裁判方式系基于本案案情所作的司法裁量，住建部應(yīng)針對(duì)本案被訴處罰決定存在的違反法定程序情形，完善處罰程序的聽(tīng)證規(guī)范，全面保障擬被處罰人合法的陳述申辯權(quán)利，避免類似違法行為再次發(fā)生。
綜上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、第七十四條第二款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷北京市第一中級(jí)人民法院（2020）京01行初384號(hào)行政判決；
二、確認(rèn)中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作出的建督罰字〔2020〕51號(hào)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部行政處罰決定書》違法。
一、二審案件受理費(fèi)人民幣各50元，均由中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)擔(dān)（已交納）。
